Бюджетный механизм – совокупность форм, методов и инструментов, с помощью которых обеспечивается функционирование государственного и территориальных бюджетов. Бюджетный механизм включается в состав финансового механизма наравне со страховым механизмом, налоговым механизмом, механизмом функционирования финансов предприятий и т.д.
Организационной основой бюджетного механизма является нормативно-правовое обеспечение реализации экономических отношений, складывающихся по поводу формирования и использования бюджетных фондов.
Бюджетное право, как правило, утверждается в Конституции страны. Реализация бюджетного права зависит от уровня компетенции, которой наделен орган власти, т.е. от предметов ведения, прав и обязанностей органов власти. В бюджетном процессе большинства государств происходит разграничение компетенций представительных и исполнительных органов власти.
Так, в компетенции правительства большинства постсоциалистических государств лежит разработка и представление в парламент или президенту для внесения в парламент проекта государственного бюджета и отчет о его исполнении.
Процессы формирования бюджета, его исполнения и контроля за использованием выделенных бюджетных ассигнований находятся в компетенции исполнительных органов власти. Нормативно-правовая база осуществления бюджетного процесса строится с учетом государственного устройства. Реализуется бюджетное право через использование бюджетных полномочий.
Бюджетный механизм реализуется при помощи ряда финансовых методов и инструментов. К таким финансовым методам относятся: бюджетное планирование, бюджетное оперативное управление, бюджетный контроль, бюджетное обеспечение (бюджетное финансирование), бюджетное регулирование. Основные финансовые инструменты, применяемые в процессе мобилизации средств в бюджет: налоги, обязательные сборы, финансовые санкции. Инструменты, применяемые в процессе использования бюджетных ресурсов: нормативы бюджетных учреждений, финансовые стимулы (бюджетное финансирование эффективных направлений развития народного хозяйства).
Базовыми составляющими бюджетного механизма являются:
Бюджетные нормы и нормативы:
ставки заработной платы в бюджетных учреждениях, пенсий, стипендий;
ставки налогов и неналоговых платежей;
нормы расходов в бюджетных учреждениях;
нормы бюджетной обеспеченности;
размеры дотаций, субсидий, субвенций.
Бюджетные стимулы:
льготы по налогам юридическим и физическим лицам;
бюджетные кредиты;
налоговые каникулы;
отсрочки по оплате налогов;
списание задолженности по налогам;
предоставление финансовой помощи и поддержки.
Бюджетные санкции:
санкции за нарушение налогового законодательства;
санкции за нецелевое использование бюджетных средств;
пеня за несвоевременную уплату платежей;
уменьшение или приостановление бюджетного финансирования;
отмена предоставленных льгот.
Механизм формирования бюджетных ресурсов зависит от эффективности применения административных и экономических рычагов и методов привлечения средств в бюджетный фонд. К таким рычагам относятся:
разработка и анализ бюджетных запросов (обеспечивают связь между бюджетными учреждениями и Министерством финансов);
использование системы бюджетных ограничений (позволяет обеспечить путем подготовки информационно-аналитических обоснований регулирование соответствия потребностей в бюджетных средствах и возможности их удовлетворения);
проведение бюджетной экспертизы (способ бюджетной политики, с помощью которого осуществляется анализ каждого законопроекта с целью оценки его влияния на доходную и расходную части бюджета на текущий год,;
бюджетное нормирование;
бюджетное стимулирование;
бюджетное санкционирование.
Механизм распределения бюджетных ресурсов зависит от регламентации этого направления деятельности в отношении какой-либо формы распределения:
межбюджетное распределение доходов регламентируется порядком распределения доходов между бюджетами при помощи таких экономических инструментов как закрепленные доходы за разными бюджетными уровнями;
бюджетное регулирование регламентируется Порядком регулирования доходов местных бюджетов на основе процентных отчислений от общегосударственных доходов, межбюджетных трансфертов, дотаций выравнивания, субвенций;
межбюджетное перераспределение денежных средств регламентируется порядком перераспределения внутренних бюджетных потоков в виде изъятия бюджетного излишка и предоставления (получения) бюджетных ссуд на покрытие кассовых разрывов;
межбюджетное распределение расходов осуществляется согласно порядку разграничения расходов между бюджетов по принципу субсидиарности;
бюджетное финансирование регламентируется порядком и условиями предоставления и использования средств (утверждается ВРУ) в виде сметного финансирования, государственных инвестиций, целевой ссуды из бюджета госпредприятия, государственных дотаций предприятиям и учреждениям;
бюджетное резервирование – согласно порядку формирования резервного фонда КМ Украины и резервных фондов местных советов;
бюджетное регулирование расходов – согласно порядку нормирования расходов бюджетных учреждения через установление норм бюджетного обеспечения (обязательные нормы расходов и расчетные нормы расходов).
Административными и экономическими инструментами механизм использования бюджетных ресурсов являются:
бюджетные назначения (полномочия, предоставляемые главным распорядителям бюджетных средств Бюджетным кодексов Украины и др. законами или решениями о местном бюджете);
бюджетная роспись доходов и расходов (метод установления порядка использования средств);
секвестр бюджета и бюджетная защита (в Украине оплата труда работников бюджетной сферы, начисления на зарплату, приобретение медикаментов и перевязочного материала, обеспечение продуктами питания, выплата процентов по государственному долгу, трансферты населению по социальной защите и социальному обеспечению);
бюджетное нормирование.
Особую роль в управлении бюджетными ресурсами в процессе их использования играет бюджетный мониторинг, который представляет собой систему постоянного наблюдения, оценки и прогнозирования состояния как бюджетной системы в целом, так и отдельных бюджетов.
Аналитическое задание:
Сравните Основные направления бюджетной политики за два предыдущих периода.
1В данном случае уравнение равноценно по смыслу уравниванию.
Проблема финансовой стабилизации отечественной экономики - одна из центральных, поскольку это объективная предпосылка стойкого экономического развития и роста общественного благосостояния.
Ведущая роль в системе финансов принадлежит общегосударственным финансам, и прежде всего, Государственному бюджету. Поэтому именно бюджетный механизм требует усовершенствования и усиления его влияния на повышение рационального использования всех видов финансовых ресурсов.
Социально-экономические процессы
Бюджетный механизм
Бюджетная политика
Бюджет
\J
к:
Схема 15.1. Влияние бюджета на социально-экономические процессы
Для практической реализации бюджетной политики в государстве создается бюджетный механизм, который отражает конкретную направленность бюджетных отношений в сложной социально-экономической системе государства. Следует отметить, что бюджетная политика - это органичная составная часть финансовой политики государства и, соответственно, бюджетный механизм является составной частью финансового механизма.
Рассмотрим более детально влияние бюджета на социально-экономические процессы. Это влияние может осуществляться прямыми и непрямыми методами.
К прямым методам можно отнести законодательные и другие нормативные акты, которые непосредственно регулируют «правила игры» всех участников экономических отношений - государства, субъектов хозяйствования, населения. Именно этими методами определяются ставки налогов, других сборов, механизм их удержания, ответственность за нарушение «правил игры». Такие акты являются основой осуществления хозяйственной деятельности.
К непрямым методам принадлежат действия государственных органов по перераспределению бюджетных ресурсов, определению составных частей бюджетных ресурсов, основные направления их использования.
Весомым является значение бюджета и в социальном направлении. Это достигается в соответствии с законодательно закрепленным механизмом в каждом конкретном государстве. В зависимости от особенностей государственного уклада, национальных традиций, правящей коалиции партийных объединений, уровня экономического развития государства и других факторов, через бюджетный финансируются составные части социальной сферы - наука, культура, спорт, охрана, здравоохранение, образование, обеспечивается содержание инвалидов, пенсионеров и т. д.
Достичь оптимального соотношения между экономическим и социальным направлениями - значит удовлетворить интересы всех социальных групп населения. Как правило, такие бюджетные рычаги, как ставки налогов, процентные ставки, бюджетный контроль и штрафные санкции, государство активно использует влияя на субъекты экономических отношений.
Факторы влияния на бюджет. Связь бюджета с внешней средой взаимная - не только он влияет на социально-экономические процессы, а и сам ощущает влияние конкретных факторов. Эти факторы рассматривают с позиций объективности и субъективности и по направлениям - экономическим, социальным, политическим.
Объективные факторы:
- характер производственных отношений и уровень развития продуктивных сил, которые непосредственно влияют на содержание бюджета;
- природные особенности страны;
- экономические особенности страны;
- социальные особенности страны;
- традиции, специфика развития на определенном историческом этапе. Субъективные факторы:
- тип государства;
- политика правительства в соответствующий период;
- приоритеты развития;
- внешняя и внутренняя экономическая ситуация.
- валовой внутренний продукт;
- национальный доход;
- экономическое возрастание (спад) производства;
- продуктивность общественного труда;
- соотношения в развитии предприятий, которые изготавливают продукцию потребления и развития;
- развитие важных отраслей науки и техники;
- финансовая политика.
- объем и уровень заработной платы разных категорий работников;
- размер «потребительской корзины»;
- товарооборот государственной и коммерческой торговли;
- сеть больниц, поликлиник и др.;
- сеть дошкольных, школьных заведений, ВУЗов.
- обеспечение обороноспособности страны;
- поддержание внутреннего правопорядка;
- рациональная организация управления государством;
- эффективная деятельность законодательной и исполнительной власти.
зависят от ряда факторов, о чем свидетельствует схема 15.2.
В экономической литературе стран СНГ нет единого мнения относительно определения понятия «финансовый механизм». В работах ведущих западных ученых финансовый механизм не выделяется как отдельный объект изучения, но всесторонне и обоснованно исследуются финансовые методы влияния на предприятия, государство и общество. Структура финансового механизма, разработанная украинскими учеными, самая логическая. Так, О. Д. Василик и К. В. Павлюк отмечают: «В соответствии со структурой финансовой системы финансовый механизм делится на такие составные части: финансовый механизм предприятий, организаций, учреждений; бюджетный механизм, страховой механизм и т. д.» Следовательно, бюджетный механизм является составной частью финансового механизма.
Бюджетное регулирование в экономической литературе определяется как «система перераспределения средств между бюджетами, заключающаяся в передаче части финансовых ресурсов бюджетов высших уровней бюджетам низших уровней с целью сбалансированности». В последние годы появился термин, близкий по смыслу, - «регулирование межбюджетных отношений». Украинские ученые В. М. Опарин, В. И. Малько и С. Я. Кондратюк утверждают, что межбюджетные отношения являются «внутренними бюджетными потоками, которые отображают перераспределение доходов и расходов между бюджетами». Поэтому «использо-
Схема 15.2. Совокупность факторов, определяющих качество разработки бюджета
вание термина «регулирование межбюджетных отношений» является более конкретным для характеристики процесса упорядочивания и регламентирования распределительных отношений, которые складываются между органами власти и управления разных уровней в бюджетной сфере».
Сущность бюджетного механизма определяется двумя подходами к этому понятию. С одной стороны, бюджетный механизм можно понимать как функционирование самих бюджетных средств. Материальным отражением финансовых отношений являются денежные потоки. Организация этих потоков, порядок их осуществления происходят по определенным правилам и направлениям. В этом случае бюджетный механизм отражает внутреннюю организацию функционирования финансовых ресурсов. С другой стороны, бюджетный механизм рассматривается как совокупность методов и форм, инструментов, приемов и рычагов влияния на состояние и развитие экономики. Этот подход отражает внешнее действие функционирования бюджета и характеризует финансовые ресурсы как фактор воздействия на состояние экономики.
Следовательно, бюджетный механизм - это совокупность форм и методов формирования и использования финансовых ресурсов Государственного и местных бюджетов при достижении ими состояния равновесия, которые применяются с целью воздействия на экономическое и социальное развитие общества. Составными частями бюджетного механизма являются: бюджетное обеспечение; бюджетное регулирование; система финансовых индикаторов и финансовых инструментов, которые дают возможность оценить его влияние на развитие экономики. Механизм содержит также институционально-правовые структуры.
В связи с развитием бюджетных отношений, появлением новых видов форм мобилизации бюджетных ресурсов и их распределения между звеньями бюджетной системы схема действующего бюджетного механизма, как нам представляется, должна быть в таком виде, как показано на схеме 15.3.
Бюджетный процесс - это практическое использование бюджета для осуществления финансовой политики в государстве. Он включает в себя формы и методы мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение органов законодательной и исполнительной власти и их использование на цели экономического и социального развития.
По своей экономической сути бюджетный механизм - это правовые, организационные и методические положения и мероприятия, которые определяют функционирование бюджетной системы в экономике государства, их практическое использование для достижения определенных соответствующими программами целей и задач. В практическом плане бюджетный механизм - это сложная экономическая структура, которая определяет последовательность и методы действий органов власти при мобилизации и использовании бюджетных средств.
Так, например, при решении вопроса доходов бюджетной системы в государстве принимается закон «О системе налогообложения», где четко устанавливается перечень налогов, сборов, платежей и отчислений. Это только первая часть механизма мобилизации доходов, где механизм находит свою конкретизацию, а именно: устанавливается объект налогообложения, субъект налогообложения, ставки налогов, сроки их уплаты, льготы, санкции и т. д. Это и есть механизм мобилизации доходов, то есть те формы и методы, которые, в конечном итоге, обеспечивают эффективность функционирования бюджетной системы в общем.
Механизм мобилизации доходов - это очень важная составная часть бюджетного механизма в целом. Ее можно считать самостоятельным звеном, которое существенного значения не имеет. Но, на наш взгляд, и мобилизация средств в бюджеты, и их использование - это единый бюджетный механизм.
Относительно использования средств, то тут также законодательством должен быть четко выписан механизм их траты, иначе будут иметь место растрата и их нецелевое использование. Бюджетный механизм является составной частью финансового механизма в государстве, но это специфическая составная, которая в значительной степени определяет характер не только финансового механизма в частности, но и экономической системы в общем. Специфичность ее заключается в том, что при помощи бюджета определяется конечный результат перераспре- 
деления финансовых ресурсов между слоями населения, субъектами хозяйствования и территориями.
Формирование и использование фондов финансовых ресурсов для удовлетворения общегосударственных потребностей, а также потребностей предпринимательских структур и населения осуществляется на основе соответствующих нормативных актов, которые служили бы основой для разработки методических положений. Методические положения определяют технику мобилизации и использования этих ресурсов, обязанности субъектов, принимающих участие в этих процессах, и т. д.
Назначение бюджетного механизма сводится к двум основным функциям - финансового обеспечения и финансового регулирования экономических и социальных процессов в государстве. Следует отметить, что указанные функции являются полной теоретической абстракцией. По существующему опыту, финансовое обеспечение одновременно выполняет функцию регулирования так же, как регулирование может осуществлять функцию финансового обеспечения.
Количественная и качественная характеристика бюджетного механизма определяются тем, какая величина финансовых ресурсов сосредотачивается и тратится на соответствующих уровнях хозяйственного управления и какова технология их сосредоточения и траты. Тут очень важно правильно выбрать саму технику этих процессов, то есть субъект и объект сосредоточения и траты финансовых ресурсов, показатели, ставки, нормы, сроки, санкции, льготы, то есть весь инструментарий осуществления движения фондов денежных ресурсов.
Так, финансовое обеспечение осуществляется путем использования методов бюджетного финансирования, самофинансирования, кредитования и т. д. Каждый из этих методов имеет свою особенность практического применения. При бюджетном финансировании учитываются условия определения объемов финансирования, периодичность передачи средств, нормы определенных видов расходов и т. д. При кредитовании определяются условия предоставления кредитов, гарантии и сроки их возвращения, окупаемость и эффективность кредитов. При самофинансировании проводятся расчеты целесообразности и эффективности траты собственных средств, формы их мобилизации и т. д.
Однако финансовое обеспечение имеет и другие аспекты своего осуществления. Для того, чтобы профинансировать соответствующие мероприятия или программы, необходимо отработать и законодательно установить нормы мобилизации ресурсов при помощи налогов, сборов, других платежей.
Бюджетное регулирование - это метод осуществления государственных функций управления экономическими и социальными процессами при использовании бюджета. Используя бюджет, государство путем установления форм и методов мобилизации финансовых ресурсов и их использования стимулирует или локализует те или иные явления и процессы в государстве. Так, предоставляя средства на развитие экономики, государство стимулирует развитие таких производств, которые в условиях рынка не могут обеспечить свое развитие за счет собственных ресурсов. Аналогично, при разработке методов мобилизации ресурсов путем дифференциации ставок и льгот достигается ускорение или сдерживание развития отдельных производств, работ и услуг.
Структура бюджетного механизма
Эффективность бюджетного механизма находится в прямой зависимости от его структуры, то есть от тех конкретных инструментов, средств и действий, при помощи которых мобилизуются и используются бюджетные средства. Составными частями бюджетного механизма являются бюджетное планирование и прогнозирование, бюджетные показатели, нормативы, нормы, лимиты, резервы, стимулы, санкции, а также бюджетное законодательство и система управления бюджетным процессом.
При помощи бюджетного механизма осуществляется широкомасштабное распределение и перераспределение создаваемого в государстве валового внутреннего продукта в соответствии с основными положениями финансовой политики. На стадии бюджетного планирования и прогнозирования определяются финансовые возможности государства относительно финансового обеспечения развития его экономики и социальной сферы. Показатели прогнозных расчетов являются основой для приведения в действие соответствующих стимулов и инструментов в форме разнообразных льгот, санкций или ограничений, которые обеспечивают развитие государства в заданном направлении. Это могут быть льготы по налогообложению, льготное кредитование или предоставление дотаций на покрытие убытков и т. д. Могут применяться также финансовые инструменты, которые ограничивают ту или иную форму деятельности. Это штрафы, отмена льгот, дополнительное налогообложение и др. Бюджетный механизм характеризуют обобщающие и индивидуальные показатели. Обобщающим является весь объем финансовых ресурсов, создаваемый в государстве, объем доходов и расходов бюджета и т. д. Индивидуальные - это величина расходов бюджета государства на одного жителя, размер налогов, уплачиваемых одним работающим, и т. д. Финансовые показатели дают возможность определить действенность финансового механизма.
Важными элементами бюджетного механизма являются финансовые нормативы, лимиты и резервы. Нормативы характеризуют определенный уровень обеспечения расходов, разных видов расходов финансовых ресурсов. Лимиты являются определенными ограничениями на расходы в интересах государства, предпринимателя или гражданина. Резервы должны нейтрализовать влияние непредвиденных факторов, которые могут возникнуть в будущем.
Бюджетный механизм срабатывает эффективно, если функционируют все его составные части. Применяя их, государство может направлять экономическое и социальное развитие на своей территории в соответствии с потребностями граждан. Этого достигают благодаря созданию и использованию фондов финансовых ресурсов.
Роль бюджетного механизма в регулировании экономических и социальных процессов в государстве
Бюджетный механизм - явление объективное, обусловленное наличием бюджета в экономической системе государства, но его функционирование в значительной степени зависит от того, как властные структуры в государстве сумеют его использовать для достижения поставленных целей, то есть для осуществления той финансовой политики, которую они проводят.
Анализ состояния бюджетного механизма как части финансового показал, что бюджетный механизм в рыночных условиях требует четкого взаимодействия всех его составных. Среди них нет таких, которыми можно было бы пренебрегать или применять без взаимосвязи с другими составными. В то же время некоторые составные этого механизма можно считать исходными. Это, в частности, бюджетное планирование и прогнозирование. Именно с его помощью привлекаются другие структурные элементы бюджетного механизма..
В процессе бюджетного планирования и прогнозирования определяются объемы финансовых ресурсов, создаваемые в государстве в целом, объемы ресурсов, сосредотачиваемые и распределяемые через бюджетную систему и другие финансовые институты, а также тех, которые будут в распоряжении предпринимательских структур и населения. Но для осуществления запланированных показателей нужно, прежде всего, усовершенствовать методику и методологию бюджетного планирования и прогнозирования.
Бюджетное планирование как звено бюджетного механизма должно базироваться на достоверной информации, прежде всего на правильно определенных макроэкономических показателях, таких как объемы валового внутреннего продукта, фонда оплаты труда, прибыли, амортизационных отчислений, общий объем финансовых ресурсов и т. д. Сегодня есть основания утверждать, что методология определения указанных показателей не имеет достаточного научного обоснования.
В то же время фактического исполнения прогнозных показателей требуют существующие финансовые нормы, стимулы, санкции, которые имеют хорошее юридическое и научное основание. Учитывая это, первоочередное значение имеет научно обоснованная система мобилизации средств в распоряжение государства для финансового обеспечения его экономического и социального развития и осуществления регулятивной функции. Причем регулирование темпов и пропорций развития экономики при этих условиях приобретает особую актуальность
Осуществляемая в Украине система мобилизации доходов в распоряжение государства оказалась неадекватной условиям переходной экономики, создала большие налоговые нагрузки на субъекты хозяйствования, привела к неоправданному изъятию оборотных средств предприятий, возникновению дополнительной потребности в кредитных ресурсах. Большие деформации и нестабильность выявлены в размерах ставок налогообложения, в методологии определения базы и периодов налогообложения. Особенно негативно повлияли на результаты хозяйственной деятельности начисления на фонд оплаты труда. Чрезмерное количество налоговых льгот обусловило необоснованное перераспределение валового внутреннего продукта, создало неодинаковые экономические условия для хозяйствования. Все это привело к созданию значительного неофициального сектора экономики, уклонениям от налогообложения, задержке налоговых поступлений.
Сегодня очевидным есть и то, что создание эффективной системы доходов - дело очень сложное. Прежде всего, нужна научно обоснованная политика доходов государства, которая учитывала бы современное экономическое состояние в Украине, те функции, которые возложены на нее Конституцией в сфере экономической и социальной жизни. Без всесторонне продуманной и концептуально выверенной политики доходов государства тяжело осуществить налоговую реформу. Поэтому мы отмечаем, что основными принципами построения системы доходов государства являются:
- мобилизация доходов в бюджетную систему благодаря внедрению прямых налогов, то есть налогов, где объектом налогообложения является доход физического лица, земля, имущество и капитал;
- использование непрямых налогов только в форме акцизов с целью ограничения потребления отдельных видов товаров, возможностей производителя-мо- нополиста в получении необоснованно высоких доходов, а также для налогообложения предметов роскоши, защиты собственного производителя;
- применение при налогообложении обоснованной дифференциации ставок налогов в зависимости от вида деятельности и размера получаемой прибыли или дохода;
- ликвидация налоговых льгот, которые способствуют перераспределению доходов, деформируют стоимостные показатели в экономике и снижают конкурентоспособность товаропроизводителей. Льготы могут предоставляться на определенный срок и при условии использования средств на определенные государством цели;
- поступления должны быть из многих источников - чем разнообразнее источники, тем меньше вероятность того, что бюджет пострадает от неожиданного снижения поступлений с ухудшением состояния экономики;
- увеличение расходов пропорционально увеличению доходов бюджета (это будет гарантировать сбалансированность бюджета при любых экономических условиях в государстве);
- прогнозируемая и устойчивая система поступлений, что, в свою очередь, требует использования экономически выгодных автоматизированных систем сбора статистической информации, применения вычислительной техники, современных компьютерных технологий, создание автоматизированных информационных баз и банков данных.
Организационная основа налоговой системы любого государства, то есть правильный расчет налогов, своевременная их уплата, невозможность уклонения от налогообложения обеспечиваются хорошо продуманной системой учета и отчетности субъектов хозяйствования.
Важное значение при функционировании бюджетного механизма приобретает система финансовых норм и нормативов. Ее разработка и использование связаны с рядом организационных и методологических трудностей, связанных, прежде всего, с тем, что финансовая норма является синтетическим показателем, а значит, на их абсолютную величину влияет множество факторов, которые необходимо учитывать. Необходимо также отработать методы корректировки норм в зависимости от изменения факторов в каждом определенном периоде времени.
Важной составной частью бюджетного механизма являются также стимулы, направленные на обеспечение своевременного и полного поступления средств в бюджет, самого экономичного и эффективного их использования, что предполагает применение как материального поощрения, так и экономических санкций. Система стимулирования в составе ныне действующего бюджетного механизма включает в себя преимущественно разные санкции за неполное и несвоевременное поступление средств в бюджет, неэкономное и неэффективное использование бюджетных ассигнований.
Наибольший перечень финансовых стимулов сосредоточен в системе взаимоотношений бюджета с хозяйственными структурами и населением. Причем платежи в бюджет и система бюджетного финансирования только тогда могут превратиться в экономические стимулы, если методы мобилизации, направления и порядок использования бюджетных средств будут связаны с интересами субъектов хозяйствования.
Доходы бюджета - это еще не стимулы, несмотря на то, что их формирование затрагивает материальные интересы всех, кто вносит соответствующие платежи. Само по себе изъятие средств у плательщика не может поощрить его к лучшим результатам деятельности. Скорее, наоборот, эти платежи не заинтересовывают плательщика в получении высоких прибылей. Но благодаря усовершенствованию порядка удержания платежей можно заинтересовать того, кто платит, в лучших результатах своей деятельности.
В отличие от бюджетных доходов, которые не всегда могут быть экономическими стимулами, расходы бюджета потенциально всегда имеют такое свойство. Все зависит от того, насколько полно удается реализовать этот потенциал в конкретных формах бюджетного финансирования.
Опыт развития экономики в условиях рынка во многих зарубежных странах подтверждает, что стабильность экономического роста и повышения общественного благополучия требует постоянного усовершенствования бюджетного механизма в каждой из его составных частей. Экономической наукой всегда осуществлялся поиск самых эффективных форм и методов усовершенствования бюджетного механизма, и в большинстве научных источников он получил название системы государственного макроэкономического регулирования.
Результаты Великой депрессии 1929-1933 годов свидетельствуют о том, что невмешательство государства в создание и использование финансовых ресурсов, а также отсутствие эффективного бюджетного механизма регулирования экономики приводят к большим потерям и социальным потрясениям.
Английский экономист Дж. М. Кейнс основал теоретическую школу, которая высказалась против традиционной классической теории, в соответствии с которой рыночный механизм автоматически обеспечивает равность спроса и предложения, исключая тем самым продолжительные нарушения в экономике, в том числе и такие явления, как спад производства, инфляция и безработица. В своем труде «Общая теория занятости, процента и денег» Кейнс обосновал целостную концепцию государственного регулирования рыночной экономики, основным инструментом которой является фискальная политика, а самым важным объектом - инвестиционные ресурсы и процентные ставки.
Кейнсианская модель доказала свою жизненность и поэтому достаточно долгое время господствовала в экономической теории и практике. Однако в конце 70-х годов появилась тенденция к спаду уровня продуктивности труда, усилению инфляции и одновременному росту безработицы, что вызвало недоверие к кейнсианской теории и, как следствие, - появление альтернативных концепций макроэкономики. Среди последних очень большое значение приобрели монетаризм, теории рациональных ожиданий и экономики предложения.
Бюджетный механизм взаимосвязан с финансовым механизмом предприятий и организаций в плане функционирования финансовых ресурсов в разных сферах и отраслях экономики государства. То есть он упорядочивает не только внутри- бюджетные финансовые ресурсы, но и оптимизирует функционирование тех ресурсов, которые трансформируются во внешние и перераспределяются между разными экономическими субъектами в соответствии с целями единой финансовой политики, направленной на социальную защиту населения и стабильный экономический рост государства. Его эффективное функционирование способствует оптимальному соотношению в процессе перераспределения финансовых ресурсов между бюджетом и предприятиями относительно создания централизованных и децентрализованных денежных фондов государства, от чего зависят количественные и качественные параметры социально-экономических явлений в государстве и конечные результаты деятельности всех субъектов хозяйствования.
Таким образом, при помощи бюджетного механизма непосредственно формируются условия, благоприятные для расширенного воспроизводства финансовых ресурсов во всех сферах экономики и достижения стойкости и равновесия финансовой системы, которые в период рыночных трансформационных процессов являются ключевой проблемой финансовой стабилизации экономики.
Действующий бюджетный механизм постоянно усовершенствуется на стадии разработки Государственного бюджета. Показатели выполнения Сводного бюджета текущего года по доходам и расходам используются в бюджетном механизме для урегулирования межбюджетных отношений и оптимального влияния на систему управления экономикой. Эффективность бюджетного механизма и его влияние на социально-культурное и экономическое развитие государства характеризуются фактическими показателями выполнения Сводного бюджета.
Бюджетный механизм представляет собой совокупность методов аккумуляции средств в бюджете, методов и форм выделения из бюджета и межбюджетных отношений. Можно выделить три звена бюджетного механизма: 1) методы аккумуляции средств в бюджете: – налоговый (налоги, налоговые платежи); – неналоговый (доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от продажи имущества, доходы от реализации государственных запасов, доходы от внешнеэкономической деятельности, штрафы, пени, имеющие неналоговый характер);
2) методы и формы выделения средств из бюджета: – бюджетное финансирование – выделение бюджетных ассигнований на принципах безвозвратности, бессрочности и бесплатности (безвозмездности); – бюджетное кредитование – выделение средств из бюджета на принципах кредитования, т. е. возвратности, срочности, платности;
3) методы и формы межбюджетных отношений.
В третьем звене бюджетного механизма рассматриваются методы распределения средств между бюджетами и формы межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения представляют собой часть финансовых отношений, возникающих между центральными органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами власти по поводу ограничения и закрепления бюджетных полномочий и перераспределения бюджетных средств.
При переходе страны к рыночным отношениям возникли совершенно новые формы межбюджетных отношений, совершенствовались старые. Коренным образом изменились принципы распределения средств между бюджетами в связи с возникновением в 1994 г. такой формы межбюджетных отношений, как трансферты. Трансферты представляют собой возвратные платежи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, выделяемые из специально создаваемого для этих целей Фонда финансовой поддержки регионов. Главным критерием отнесения региона к группе регионов, нуждающихся или не нуждающихся в поддержке, являлся бюджетный доход на душу населения. Введение трансфертов было весьма значимым шагом в реформе межбюджетных отношений, так как они являлись достаточно объективной формой распределения бюджетных средств по сравнению с дотациями.
К новым формам межбюджетных отношений относятся субсидии и субвенции, сохранилась также дотация. Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Дотация – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
В федеральном бюджете создается пять специальных фондов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации. К ним относятся:
– Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; – Фонд компенсаций; – Фонд софинансирования социальных расходов; – Фонд регионального развития; – Фонд реформирования региональных финансов.
Функции государственного бюджета осуществляются на основе использования бюджетного механизма, который является реальным воплощением бюджетной политики . Бюджетный механизм позволяет на практике использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов. Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами. Это возможно потому, что в бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов, в связи с чем, средства, поступающие в распоряжение государства, обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению.
Основными параметрами бюджетной политики в настоящее время являются:
· внедрение принципов среднесрочного планирования;
· оптимизация и повышение эффективности бюджетных расходов;
· обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе разграничения доходных полномочий и упорядочения расходных обязательств на долгосрочной основе;
· формирование стабилизационного фонда, повышающего устойчивость бюджетной системы в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры.
Бюджетная политика Российской Федерации основывается на Бюджетном кодексе, других законодательных актах, определяющих форму бюджетного устройства страны и регламентирующих весь бюджетный процесс. Собственно бюджетная политика выражается в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в источниках и способах покрытия бюджетного дефицита, в формах и методах управления государственным долгом. От характера решения этих вопросов зависит социально-экономическая направленность бюджетной политики, тип построения модели бюджетного федерализма в государствах с федеративным устройством.
4. Основные направления бюджетной политики на перспективу.
На протяжении всего периода реформ, цели, которые ставились перед бюджетной политикой, значительно были достигнуты: сформирована и функционирует трехуровневая бюджетная система, приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, развивается казначейская система, улучшилась собираемость налогов, снизились темпы инфляции. Сокращение национальных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Россия вплотную приблизилась к бездефицитному федеральному бюджету, отказалась от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось смягчить остроту проблемы государственного долга.
Но для дальнейшего совершенствования бюджетной политики необходимо осуществить реконструкцию основных ее принципов:
реалистичности, т.е. исключения ошибок в прогнозировании социально-экономического развития;
ответственности государства за безусловное выполнение взятых на себя обязательств;
жесткости бюджетов, превращения их в действенный инструмент финансового оздоровления экономики;
увеличения доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет легализации частнопредпринимательской инициативы;
усиления результативности бюджетной политики в достижении определенных параметров в экономике.
Бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период.
Для укрепления доходной базы федерального бюджета необходимо, чтобы налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач - модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы.
В последующие годы должна быть продолжена работа по оптимизации налоговой системы.
Требуется дополнительно проанализировать последствия повышения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования для финансового положения организаций и определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях смягчения потенциального отрицательного эффекта.
При этом особое внимание необходимо уделить мерам в отношении субъектов малого предпринимательства, а также сельскохозяйственных производителей. При этом лица, занятые в этих секторах экономики, не должны столкнуться со снижением уровня пенсионного обеспечения.
В целях поддержания инвестиционной активности в экономике необходимо разработать меры налогового стимулирования повышения энергоэффективности производства.
В целях создания условий для развития научно-технической и инновационной деятельности, а также внедрения результатов такой деятельности необходимо усовершенствовать порядок амортизации нематериальных активов.
Требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов и одновременному сокращению издержек, связанных с выполнением налоговых обязательств, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.
В условиях объективного снижения налоговых поступлений в бюджет особо пристального внимания требует проблема неналоговых доходов бюджета. Необходимо формирование экономически обоснованной дивидендной политики, обеспечивающей баланс дивидендов и инвестиций.
6.Бюджетная политика в ходе экономического цикла
Фундаментальная цель бюджетной политики состоит в том, чтобы ликвидировать безработицу или инфляцию. В период спада проводится стимулирующая бюджетная политика. Она включает в себя увеличение государственных расходов, или снижение налогов, или и то и другое. Т.е. если в начале мы имеем сбалансированный бюджет, то бюджетная политика должна двигаться в направлении бюджетного дефицита в период спада или депрессии.
И наоборот, если в экономике имеет место вызванная избыточным спросом инфляция, то проводится сдерживающая фискальная политика. Она включает в себя уменьшение правительственных расходов, или увеличение налогов, или и то и другое. Бюджетная политика должна двигаться в направлении бюджетного профицита, если перед экономикой стоит проблема контроля над инфляцией.
При наличии бюджетного дефицита его стимулирующее воздействие на экономику будет зависеть от методов финансирования дефицита. Существуют два основных метода: займы у населения или выпуск новых денег. Рассмотрим первый метод: если правительство выходит на денежный рынок и размещает там свои займы, то оно вступает в конкуренцию с частными предпринимателями за финансовые средства. Этот дополнительный спрос приводит к росту уровня процентной ставки. Таким образом, правительство будет выталкивать некоторые расходы частных инвесторов и чувствительные к величине процента потребительские расходы. Второй же метод позволяет избежать выталкивания частных инвестиций. И, следовательно, считается, что создание новых денег является по своему характеру более стимулирующим способом финансирования дефицита.
При наличии бюджетного профицита его дефляционное влияние зависит от того, как он будет ликвидироваться. Возможно погашение задолженности государства, но, выкупая свои долговые обязательства, правительство передает свои избыточные налоговые поступления обратно на денежный рынок, вызывая падение ставки процента и стимулируя инвестиции и потребление. С другой стороны, правительство может просто изъять избыточные суммы. Это означает, что правительство приостанавливает любое их дальнейшее использование. И таким образом, эти средства уже не окажут никакого инфляционного воздействия. Именно поэтому считается, что полное изъятие дефицитного бюджетного излишка более сдерживающая мера, нежели использование этих средств для погашения государственного долга.
